Decyzja administracyjna jako akt prawny

Decyzja administracyjna to w procedurze administracyjnej dokument wydawany indywidualnie na żądanie strony, wynikający wprost z kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych 1).

Decyzja jest aktem administracyjnym o charakterze zewnętrznym, którego podstawowym, ale nie samodzielnym źródłem, jest wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego. Obok decyzji istnieją jeszcze regulacje mające charakter szczegółowy, a także regulacje wewnętrzne bezpośrednio odnoszące się do trybu jej wydania, zaskarżenia oraz treści. W doktrynie podkreśla się, że „podstawę” do wydania decyzji administracyjnej w określonej sprawie indywidualnej stanowią przepisy materialne (określające uprawnienia i obowiązki jednostki), procesowe (regulujące tryb rozstrzygania sprawy) oraz ustrojowe (określające rodzaje organów administracji publicznej i ich kompetencje). Decyzja administracyjna jest zatem kwalifikowanym aktem administracyjnym, wydanym na podstawie ustawy lub z upoważnienia ustawy po przeprowadzeniu prawem określonego postępowania, rodzącym określone skutki prawne2) , której forma – a nie treść – przesądza o tym, czy można ją uznać za decyzję administracyjną3). Samo pojęcie decyzji należy rozumieć jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego.
Za decyzję taką uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika4). Część decyzji administracyjnych wymaga do swojego wydania środków komunikacji elektronicznej*). Wykorzystanie technologii informacyjno-komunikacyjnych ma istotne znaczenie dla ułatwienia wymiany handlowej i równocześnie umożliwia zapewnienie skuteczności kontroli celnych, co w sposób bezpośredni zmniejsza koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa8) oraz ułatwia wymianę informacji pomiędzy organami celnymi, przedsiębiorcami, a organami celnymi. W tym celu powstały systemy teleinformatyczne służące do obsługi Wiążących Informacji Taryfowych oraz do zapewnienia efektywnego wykorzystania zawartych w nich informacji 9).
W celu osiągnięcia dodatkowej elastyczności dla przedsiębiorców i organów celnych, możliwe jest dopuszczenie do korzystania z technik przetwarzania danych innych niż elektroniczne. Możliwości korzystania nie tylko z elektronicznej formy wymiany danych obejmują: powiadomienia o długu celnym, wymianę informacji poświadczających warunki zwolnienia z należności celnych przywozowych, przedstawienie numeru ewidencyjnego (MRN) do celów tranzytu w inny sposób niż na tranzytowym dokumencie towarzyszącym, możliwość retrospektywnego złożenia zgłoszenia wywozowego, przedstawienia towarów urzędowi celnemu wyprowadzenia oraz przedstawienia dowodów, że towary opuściły obszar celny Unii, informację o wymianie i przechowywaniu informacji związanych z wnioskami i decyzjami w sprawie wiążącej informacji o pochodzeniu towarów 10).
Unieważnienie decyzji administracyjnych, po nowelizacji z 2021 roku, jednoznacznie wskazuje, że nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, niezależnie od tego, jakie były przyczyny nieważności 11). Nieważność decyzji jest stanem prawnym, który polega na tym, że decyzja taka posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. Sam fakt występowania wady nie powoduje automatycznie wycofania decyzji z obrotu prawnego, co bezpośrednio wynika z tzw. zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.
W związku z czym nawet wadliwie wydane decyzje funkcjonują w obrocie prawnym, wywołując skutki prawne – tak długo, aż nie zostaną z tego obrotu wycofane poprzez stwierdzenie ich nieważności przez organ administracji publicznej. Do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem będzie zbadanie, czy istnieją przesłanki pozytywne lub negatywne umożliwiające stwierdzenie nieważności.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podzielone zostały na pozytywne i negatywne opisane w art. 156 k.p.a. W celu stwierdzenia nieważności decyzji organ bierze pod uwagę to, czy
• wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
• bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,
• została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
• lub zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa12).
Aby można było uznać decyzję za nieważną, powinna wystąpić przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek, których katalog jest zamknięty bez możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej, gdzie okoliczności nie wskazane w katalogu upoważniają organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 61a k.p.a.13) Przesłanki negatywne wskazane w art. 156 par. 2 k.p.a. to takie, których wystąpienie powoduje, że nie można orzec o nieważności decyzji, nawet jeśli jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w par. 1.
Po nowelizacji z 2021 roku, przesłanką negatywną do unieważnienia wadliwej decyzji jest upływ 10 lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Wystąpienie choćby jednej z nich prowadzi do tego, że wadliwa decyzja nie zostanie unieważniona. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia (również w formie decyzji), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskaże okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności14).
Podobnie rzecz się ma w przypadku decyzji administracyjnych odnoszących się do Wiążącej Informacji Taryfowej (WIT wydawana jest na okres trzech lat). Po okresie jej ważności przedsiębiorca zobowiązany jest o ponowne wystąpienie z wnioskiem. Organ administracji celnej dokonuje weryfikacji złożonego wniosku drogą elektroniczną przeprowadzając cały proces kontrolny od nowa. Wydana decyzja de facto wraca do obiegu wydanych WIT-ów na kolejne trzy lata.
Natomiast z treści Unijnego Kodeksu Celnego wynika, że: „decyzją” jest „każdy akt wydany przez organy celne odnoszący się do przepisów prawa celnego zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, który pociąga za sobą skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób”15). Każdy podmiot „ma prawo do odwołania się również od wydanej przez organy celne decyzji w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie”16) zarówno do organów celnych lub organu sądowego lub innego organu wyznaczonego w tym celu przez państwa członkowskie, jak i do niezależnego organu wyższej instancji, którym może być organ sądowy lub wyspecjalizowany organ równorzędny, zgodnie z przepisami obowiązującymi w poszczególnych państwach członkowskich, składając je w państwie, w którym decyzja została wydana lub w którym złożono wniosek o jej wydanie17).
Pojęcie to funkcjonowało także na gruncie poprzedniej kodyfikacji unijnego prawa celnego. W myśl postanowień art. 4 pkt 5 Wspólnotowego Kodeksu Celnego „decyzja” oznaczała każdą czynność administracyjną dotyczącą prawa celnego, podjętą przez organ celny w indywidualnym przypadku, mającą skutki prawne w odniesieniu do jednej lub kilku osób określonych lub mogących zostać określonymi. Tak więc, decyzja w rozumieniu Unijnego Kodeksu Celnego tożsama jest z aktem administracyjnym.
W polskim prawie celnym w przypadku gdy decyzja podjęta przez organ celny rozstrzygała sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończyła postępowanie w danej instancji, zasadniczo stosowaną formą na gruncie polskich przepisów procesowych była decyzja administracyjna, a w pozostałych wypadkach organy celne wydawały postanowienia. Dla przedsiębiorców dokonujących wymiany towarowej oraz importu i eksportu towarów organy administracji celno-skarbowej dokonujące oceny ważności decyzji dokonują również oceny prawidłowo wyznaczonego długu celnego oraz należności celno-skarbowych.
Przyjąć zatem należy, że Unijny Kodeks Celny w szerszym zakresie stosuje pojęcie samego terminu „decyzja” z uwagi na fakt, że na gruncie przepisów prawa celnego określona została de facto czynność materialno-techniczna, gdzie decyzja jako taka nie jest aktem administracyjnym stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.
W kolejnym artykule opiszę Ogólne Reguły Interpretacji Nomenklatury Scalonej.

*) Wydanie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie zostało w ustawie z 2010 r. zdefiniowane w sposób jednoznaczny, a określone w ustawie o świadczeniu usług drogą elektroniczną5). Z treści ustawy wynika, że świadczenie usługi drogą elektroniczną to wykonanie usługi świadczonej bez jednoczesnej obecności stron (na odległość), poprzez przekaz danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłanej i otrzymywanej za pomocą urządzeń do elektronicznego przetwarzania, włącznie z kompresją cyfrową, i przechowywania danych, która jest w całości nadawana, odbierana lub transmitowana za pomocą sieci telekomunikacyjnej6). Wymiana informacji odbywa się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do których należą urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną7).

Literatura:
1) L. Klat-Wertelecka, Decyzja jako forma rozstrzygania spraw indywidualnych, [w:] L. Klat-Wertelecka,
2) B. Kozicka, E. Pierzchała, Decyzja, postanowienie, ugoda w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2014 r., str. 15-16.
3) E. Pierzchała, Decyzja administracyjna w postępowaniach przed organami szkół wyższych − wybrane problemy prawne, z dnia 2024.08.13 https://repozytorium.uni.wroc.pl/Content/63648/13_Pierzchala_Ewa.pdf
4) Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2109/07, LEX nr 521891). Podobny pogląd reprezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, postanowienie z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2585/00 Lex 49910), postanowienie z dnia 20 listopada 1981 r. sygn. akt II SA 848/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 91 i poz. 118).
5) Wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 63/12, LEX nr 1137165), wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734, wyrok WSA z dnia 18 lipca 2013 r., VI SA/Wa 1819/12.
6) Dz. U. z 2019 r., poz. 123, Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną - Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną.
7) W rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.
8) Dz. U. z 2017 r. poz. 1219.
9) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 70/2008/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie eliminowania papierowej formy dokumentów w sektorach ceł i handlu (Dz.U. L 23 z 26.1.2008, str. 21).
10) Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 ustanawiającego unijny kodeks celny.
11) Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego.
12) Ustawa z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).
13) Dz.U. z 2021 r. poz. 1491.
14) Dz.U.2024.0.572 - Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
15) L. Dygas, Nowelizacja k.p.a.: Kiedy decyzja administracyjna może zostać unieważniona [Przykłady], GazetaPrawna.pl z dnia 2024.08.01. https://serwisy.gazetaprawna.pl/samorzad/artykuly/8279138,nowelizacja-kpa-decyzja-administracyjna-uniewazniona.html
16) 17) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny

Dr Ewa Grabska-Kukulska
jest prawnikiem, ekonomistą, politykiem celnym, a przede wszystkim praktykiem od 30 lat zajmującym się wymianą towarową i procedurami celnymi zarówno w firmach jak i na styku administracja celno-skarbowej – przedsiębiorca. Prowadzi analizę celną, audyty i ocenę ryzyka związane z procedurami celnymi dla przedsiębiorców.
Kontakt do autorki:
tel. 601240210,
e-mail: ewa.grabska-kukulska@jmk.waw.pl
www.jmk.waw.pl