Bariery i zagrożenia wynikające z nadrzędności regulacji unijnych nad wewnętrznymi regulacjami prawnymi – część pierwsza

Wewnętrzne regulacje prawne mają znaczący wpływ na poziom bezpieczeństwa państwa oraz w sposób bezpośredni oddziałują na przedsiębiorców oraz na funkcjonowanie całego sektora przedsiębiorstw. Odzwierciedlają to przeprowadzone analizy rynku. Regulacje te wynikają z unijnych, z których najważniejsze dla przedsiębiorców odnoszą się do prowadzonej przez nich działalności gospodarczej [1].

Jak wskazuje szerokie orzecznictwo, po akcesji Polski do Unii Europejskiej regulacje unijne wiodą prym przed krajowymi. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej[2], bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego.
Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), który został powołany w celu kontrolowania przestrzegania oraz dokonywania wykładni prawa wspólnotowego. W jednym z wydanych orzeczeń ETS zajął stanowisko, że „Europejska Wspólnota Gospodarcza (obecnie Wspólnota Europejska) stanowi nowy porządek międzynarodowoprawny, na rzecz którego państwa zredukowały, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, swe prawa suwerenne” [3] oraz, że „poprzez utworzenie na czas nieograniczony Wspólnoty, posiadającej własne organy, wyposażonej w osobowość prawną, w zdolność prawną i zdolność do reprezentacji w sferze międzynarodowej, w szczególności w prawa suwerenne wywodzące się z ograniczenia kompetencji państw członkowskich lub z przekazania przez państwa członkowskie swych uprawnień Wspólnocie, państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne [4] ale nie wykonywanie tych praw, gdzie powrót kompetencji powierzonych wspólnotom do państw członkowskich możliwy jest wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu traktatowego[5]”.
Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami[6]. Akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie. W stosunku do jednostek, obowiązują we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z ich systemami prawnymi, a obowiązywanie regulacji zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Warunkiem związania podmiotów przepisami dyrektyw jest ich wdrożenie do krajowego porządku prawnego[7].
W celu wykazania nadrzędności regulacji unijnych i stosowania prawa unijnego zasadnym jest przytoczenie wydanych wyroków Sądów, w których to Sądy odmówiły zwrotu należności celnych, oddalając jednocześnie skargę[8]. W wydanych wyrokach Sąd odmówił przedsiębiorcy zwrotu należności celnych wraz z odsetkami za okres od dnia zapłaty do dnia ich zwrotu[9], pobranych w stosunku do zgłoszeń celnych dokonanych w Urzędach Celnych, opierając swoje uzasadnienie o przepisy Wspólnotowego Kodeksu Celnego[10]. Sądy uznały, że z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej z dniem 01 maja 2004 r. na mocy art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, Polska zobowiązała się przestrzegać postanowień traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot, na zasadach określonych w tych traktatach. Dorobek prawny Wspólnoty został inkorporowany do krajowego porządku prawnego i stał się prawem obowiązującym. Dotyczy to także wspólnotowego prawa celnego, gdzie przepisy prawa celnego stały się z dniem akcesji źródłem prawa[11]. Teksty aktów instytucji przyjętych przed przystąpieniem i sporządzone przez Radę, Komisję lub Europejski Bank Centralny w języku polskim są od dnia przystąpienia tekstami autentycznymi na tych samych warunkach, co teksty sporządzone w obecnych jedenastu językach. Rozporządzenie wspólnotowe ma zasięg ogólny, więc w całości powinno być bezpośrednio stosowane z dniem akcesji[12]. Tak też „przystąpienie do Unii spowodowało, że jej system prawny stał się systemem własnym przystępującego. W wyniku akcesji Polski do UE powstał porządek prawny obejmujący dotychczasowy system prawa lokalnego oraz całe acquis communautaire”[13]. Od daty przystąpienia Polski do Wspólnoty oba porządki prawne funkcjonują równolegle, wspólnie i jednocześnie, przy czym wspólnotowa część porządku prawnego podlega własnym regułom interpretacji i kontroli zastrzeżonej tylko dla organów wspólnotowych. Zatem, ponieważ zagadnienie dotyczy stosowania prawa wspólnotowego, to i w prawie wspólnotowym należy szukać jego rozwiązania[14]. Powołanie się na brak tłumaczenia aktu na język państwa członkowskiego nie stanowi przeszkody do jego zastosowania[15], co więcej całkowicie sprzeczne z wymogami pewności prawa byłoby przyjęcie, że w sprawach objętych regulacją wspólnotową, od czasu akcesji i utraty mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązujące przepisy krajowe, do czasu oficjalnego ogłoszenia aktów wspólnotowych w języku polskim, istniała próżnia prawna. Spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności stosowania do towarów objętych zgłoszeniami celnymi dokonanymi po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej postanowień przepisów prawa wspólnotowego, których publikacja w języku polskim nastąpiła później. 

Literatura:
1) 

[1] Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo działalności gospodarczej, Ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych, Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o ochronie obrotu gospodarczego i zmianie niektórych przepisów prawa karnego, Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych Dz.U.2023.0.437, Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków zawierania i wykonywania umów sprzedaży między przedsiębiorcami a konsumentami, Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, Ogłoszenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej, Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym.
[2] Ogłoszenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej - Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864, Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej. Traktat został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864.
[3] Orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5.02.1963 w sprawie van Gend en Loos.
[4] Orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15.07.1964 w sprawie Flaminio Costa przeciwko ENEL.
[5] Orzeczenie ETS z dnia 13.07.1972 w sprawie Komisja WE przeciwko Republice Włoskiej, orzeczenie z dnia 14.12.1971 w sprawie Komisja WE przeciwko Republice Francuskiej ETS w: Z. Hurlej, Zasada kompetencji przyznanych w prawie wspólnotowym a suwerenność państw członkowskich, Przegląd Prawa i Administracji LXXVII, Wrocław 2008 r., Nr 3052, str. 133.
[6] Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw.
[7] Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.
[8] I SA/Bd 212/10 - Wyrok WSA w Bydgoszczy, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., V SA/Wa 1562/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt III SA/Gd 45/06 publ. ONSAiWSA 1/2007 poz. 18.
[9] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., V SA/Wa 1562/09 w którym Prawodawca określił w przepisach art. 900 - 903 RWKC w sposób szczegółowy i enumeratywny sytuacje uzasadniające ewentualne orzeczenie o zwrocie cła przez właściwy krajowy organ celny. Art. 904 RWKC wskazuje natomiast kiedy zwrot cła nie jest możliwy. Inne sytuacje niewskazane w tych przepisach nie zostały jednoznacznie uregulowane, a prawodawca stwierdził jedynie, iż chodzić ma o szczególnie uzasadnione sytuacje wynikające z okoliczności, w których zainteresowanej osobie nie można przypisać oszustwa lub oczywistego zaniedbania (art. 899 ust. 2 RWKC). Jest to tzw. ogólna klauzula słuszności, której zastosowanie pozostawiono uznaniu krajowego organu celnego.
[10] Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. U.UE.L 1992 nr 302 poz. 1 art. 236.
[11] Sąd powołał się również na art. 53 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 314 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 61 Aktu Przystąpienia.
[12] Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2010 r., I SA/Bd 212/10. Uzasadniając swój wniosek powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) z 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-161/06 Skoma-Lux przeciwko Celni Reditelstvi Olomouc, w którym stwierdzono, że artykuł 58 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej sprzeciwia się temu, aby obowiązki zawarte w przepisach wspólnotowych, które nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w języku nowego państwa członkowskiego, jeżeli język ten jest językiem urzędowym Unii, mogły zostać nałożone na jednostki w tym państwie, nawet jeżeli mogły one zapoznać się z tymi przepisami przy użyciu innych środków.
[13] Ewa Łętowska glosa do orzeczenia NSA z 21 października 2004 r., sygn. akt FSK 571/04, OSP 2005/5/71 - orzeczenie jest jednym z pierwszych, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii pytania prejudycjalnego adresowanego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
[14] Wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt I GSK 964/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., V SA/Wa 1562/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I GSK 964/07.
[15] Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 15 maja 1986 r. w sprawie Oryzomyli Kavallas (C-160/84) nie zakwestionował zasady stosowania całości prawa wspólnotowego w pełni bez względu na brak oficjalnej publikacji konkretnego aktu w języku państwa przystępującego, uznał to natomiast za jeden z „wysoce wyjątkowych czynników” usprawiedliwiających w konkretnej sytuacji faktycznej uniknięcie przez jednostkę negatywnych konsekwencji niedostosowania się do regulacji wspólnotowej.

Dr Ewa Grabska-Kukulska
jest prawnikiem, ekonomistą, politykiem celnym, a przede wszystkim praktykiem od 30 lat zajmującym się wymianą towarową i procedurami celnymi zarówno w firmach jak i na styku administracja celno-skarbowej – przedsiębiorca. Prowadzi analizę celną, audyty i ocenę ryzyka związane z procedurami celnymi dla przedsiębiorców.
Kontakt do autorki:
tel. 601240210,
e-mail: ewa.grabska-kukulska@jmk.waw.pl
www.jmk.waw.pl